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Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 6 de Maio de 2010 (proc. 5943/10)
Sumário:
I - De acordo com o Programa do Concurso, só o documento Anexo 1 apresenta o valor global da proposta que constitui o único atributo submetido à concorrência.
II - Nesta conformidade, só os valores constantes desse Anexo 1 podem servir para o cálculo do global das propostas e do mesmo modo só tais valores correspondem aos "atributos da proposta de acordo com os quais o concorrente se dispõe a negociar", para efeitos do disposto na al. b) do nº 1 do artigo 57º do Código dos Contratos Públicos.
Texto Integral:
Acordam, em Conferência , na Secção de Contencioso Administrativo, 2º Juízo , do Tribunal Central Administrativo Sul:
G.............- Companhia ........................, S.A., com sinais nos autos, inconformada com a sentença do TAF de Almada, de 14 de Dezembro de 2009, que julgou improcedente a acção de contencioso pré-contratual por si intentada contra o Hospital .................., E.P.E. e o Hospital ............, tendente à anulação da deliberação que adjudicou à contra interessada U............. o fornecimento de serviços de alimentação, com a consequente abstenção da celebração de contrato, exclusão da proposta da contra-interessada e a adjudicação da mesma à ora Recorrente, dela recorreu e em sede de alegações, formulou as seguintes conclusões (sintetizadas):
" 1.ª A douta sentença recorrida é, salvo o devido respeito, uma decisão puramente formal que não atende ao verdadeiro sentido das normas jurídicas aplicáveis em conformidade com o qual as mesmas devem ser interpretadas.
2.ª Resulta claramente do Artigo 5º nº 2 al. b) do programa do Concurso que são atributos da proposta, portanto, elementos submetidos à concorrência, os preços unitários de toas as refeições e reforços e o preço global.
3.ª A proposta deve ser constituída por um documento do qual conste a incidência de cada um dos factores indicados no Caderno de Encargos no preço unitário por refeição (cfr. Art.º 15º, n.º 1 al. d) do Caderno de Encargos e respectivo Anexo 2).
4.ª O preço unitário de cada refeição e os factores que o compõem constituem atributos da proposta de cada concorrente no preciso sentido definido nos Art.º 56º n.º 2 e 57º n.º 1 b) do CCP, dado que constituem características essenciais da proposta submetidas à concorrência pelo caderno de encargos, elementos susceptíveis de influenciar o conteúdo obrigacional assumido pelo concorrente.
5.ª A apresentação dos encargos que compõem o preço unitário é essencial por três razões:
1ª) Permitir ao júri do concurso e, consequentemente, à entidade adjudicante verificar se o preço unitário proposto por cada concorrente está justificado do ponto de vista racional e objectivo e, em consequência, se é credível e fiável;
2ª ) Permitir ao Júri do Concurso proceder à comparação das propostas, apercebendo-se dos motivos da diferença entre elas face aos encargos que cada concorrente repercutiu no preço unitário por refeição;
3ª) Permitir ao Júri do Concurso aferir se o preço proposto por cada concorrente permite custear a matéria - prima alimentar inerente ao fornecimento e se é suficiente para suportar os demais encargos inerentes ao serviço em causa.
6.ª Exigindo o Caderno de Encargos que os preços unitários sejam decompostos e apresentados de acordo com o quadro do Anexo 2, esta exigência não pode ser desvalorizada pela entidade adjudicante nem pela douta sentença recorrida, reduzindo-a a um elemento sem importância nem vinculatividade.
Por outro lado,
7.ª A proposta tem que se apresentar como um todo lógico e coerente: o preço global tem que corresponder à soma dos preços totais obtidos pelo produto dos preços unitários pelas quantidades previstas e os preços unitários têm que corresponder à soma dos diversos factores que o compõem.
8.ª A proposta deve ser apresentada de modo a permitir conhecer, sem lugar a duvidas ou a ambiguidades, os exactos termos em que o concorrente se propõe preencher os elementos submetidos à concorrência.
9.ª No Anexo 1 da proposta da U........, é indicado o preço unitário de 0,40 € para os lanches da dieta isocalórica (300cc/refeição) - código 17 e no Anexo 2 da proposta da U.......... é indicado para os mesmos lanches o preço de 0,30 €, constando deste anexo os factores em que o preço e 0,30 € se decompõe: custo dos géneros - 0,26 €, encargos com equipamentos e beneficiações gerais - 0.01€, encargos de colocação de equipamentos - 0.01 €., encargos da utilização de descartáveis - 0,01 €, encargos gerais e lucro - 0,01 €.
10.ª Constando da proposta dois preços unitários diferentes para a mesma refeição, a mesma é ambígua quanto a este atributo,
11.ª Sendo impossível determinar qual dos preços é que o concorrente efectivamente propõe como contrapartida do fornecimento dessa refeição.
12.ª O que torna impossível avaliar o preço global proposto pela U......... na medida em que o mesmo corresponde ao somatório dos preços unitários de todas as refeições.
13.ª Pelo que a proposta da U........ devia ter sido excluída, nos termos do disposto no Art.º 70º n.º 1 al. c) do CCP
Acresce que,
14.ª Exigindo o Caderno de Encargos a decomposição do preço unitário por refeição nos factores indicados no Anexo 2, o preço unitário de 0,40€ proposto pela U........ no anexo 1 teria que ter sido decomposto naqueles factores e a soma destes teria que corresponder a 0,40 €.
15.ª Porém, o preço unitário proposto pela U..... no Anexo 1 não foi decomposto de acordo com o Anexo 2.
16.ª Violou, pois, a proposta da U........ a disposição do Art.º 15º n.º 1 al. d) do Caderno de Encargos, pelo que devia ter sido excluída nos termos do disposto no Art.º 70º n.º 2 al. b) do CCP.
17.ª Estando a adjudicação à U........ ferida de ilegalidade por violação do disposto nos Art.º 5º n.º 2 al. b) do Programa do Concurso, 15º n.º 1 al. b) , c) e d) do Caderno de Encargos e respectivo Anexo 2 e nos Art.º 70º n.º 2 al. b) e c) do CCP.
18.ª Ao não entender assim, violou a douta sentença recorrida tais disposições concursais e legais.
(...) "
O Recorrido Centro Hospitalar ................., E.P.E., entidade que veio suceder nos direitos e obrigações dos outrora Hospitais recorridos, contra -alegou pugnando pela manutenção do decidido.
O Exmo Magistrado do Ministério Público junto deste TCAS emitiu douto parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso jurisdicional e confirmada a sentença recorrida.
Sem vistos foi o processo submetido à conferência para julgamento.
A matéria de facto pertinente é a constante da sentença recorrida, a qual se dá aqui por reproduzida, nos termos e para os efeitos do disposto no art. 713º nº 6 do Cód. Proc. Civil.
Tudo visto cumpre decidir.
Veio o presente recurso jurisdicional interposto da sentença do TAF de Almada que julgou improcedente a acção de contencioso pré-contratual intentada pela ora Recorrente G.............- Companhia ..........................., S.A. contra o Hospital .................., E.P.E. e o Hospital ..........., tendente à anulação da deliberação que adjudicou à contra interessada U............ o fornecimento de serviços de alimentação, com a consequente abstenção da celebração de contrato, exclusão da proposta da contra-interessada e a adjudicação da mesma à ora Recorrente.
Entendeu a sentença recorrida o seguinte, que passamos a transcrever: " Ao que resulta do probatório, o Anexo 1 do CE foi preenchido pela contra-interessada com a indicação do valor global da proposta de € 1.488.890,25 que engloba, no item 17, o valor de € 0,40 para os lanches da dieta isocalórica.
E, no Anexo 2, foi indicado, no mesmo item 17., o valor para os lanches da dieta isocalórica, decomposto por, custo dos géneros € 0,26 e €0,001 para encargos com equipamentos e beneficiações gerais, €0,01 para encargos de colocação de equipamentos, € 0,01 para encargos com equipamentos a utilização de descartáveis, €0,01 para encargos gerais e lucros, o que tudo perfaz o valor de €0,30, em vez de €0,40.
Assim, o documento Anexo 1 apresenta o valor global da proposta que constitui o único atributo submetido à concorrência pelo artigo 2º do caderno de encargos.
Ora, o preenchimento do Anexo1, com o valor de €0,40 para os lanches da dieta isocalórica não determina qualquer impossibilidade de avaliação da proposta, nos termos do art.º 70º, nº 2, al. c) do CCP.
Isto porque, o Anexo 2 do CE, de acordo com o artigo 15º nº 1 al. d) do PC, apenas determina que os preços globais, por refeição, sejam decompostos e assim apresentados em tal Anexo, sendo que a não identificação de parte do preço deste item - no valor de €0,10, em nada colide com o preço deste item em sede de proposta ( €0,40) e de valor global da mesma tal como foi apresentado no Anexo 1.
Apenas se verifica mera irregularidade no preço decomposto que em nada prejudica a certeza quanto ao valor global da proposta a que a entidade adjudicatária se obriga perante a entidade adjudicante para a prestação dos serviços objecto do fornecimento e, em consequência, não determina qualquer impossibilidade de avaliação dos atributos da proposta.
Na verdade, o Anexo 1 é que releva para efeitos de preços e valor global da proposta, como decorre expressamente do artigo 15º nº 1 al. b) e c) do CE , artigo 5º nº 2 al. b) do PC bem como para a aplicação do critério de adjudicação previsto no artigo 11º do PC , que é unicamente o do mais baixo preço da proposta global.
E, o preço global do fornecimento constitui o único atributo no presente concurso, de acordo com o artigo 2º do CE.
Em consequência, a adjudicação à U....... não está ferida de ilegalidade por violação do artigo 70º nº 2 al. c) do CCP , do artigo 15º nº 1 al. d) do Caderno de Encargos e respectivo Anexo 2, que determine a invalidade do acto de adjudicação, devendo a acção improceder."
Discorda deste entendimento a Recorrente ao alegar que resulta claramente do artigo 5º nº 2 al. b) do Programa do Concurso (doravante designado PC) que são atributos da proposta, por conseguinte, elementos submetidos à concorrência, os preços unitários de todas as refeições e reforços e o preço global.
Contrariamente ao defendido pela sentença a quo, o facto de o Caderno de Encargos (doravante designado CE) estabelecer que o valor total das propostas resulta do somatório dos itens do quadro apresentado no Anexo 1 (cfr. artigo 15º) e de o PC estabelecer que o critério de adjudicação é unicamente o mais baixo preço da proposta global nos termos do Anexo 1, não torna irrelevante a decomposição do preço unitário que deve ser obrigatoriamente apresentado no Anexo 2.
O preço unitário de cada refeição corresponde à soma dos valores dos factores definidos no CE em que o mesmo se decompõe.
Assim, a apresentação dos encargos em que se decompõe o preço unitário por refeição de acordo com o Anexo 2 é um requisito imposto pelo CE , integrando tais encargos o conteúdo da proposta, constituindo o seu atributo.
Em concreto, no Anexo 1 da proposta da U......... é indicado o preço de €0,40 para os lanches de dieta isocalórica ( 300 cc /refeição) - código 17 - e no Anexo 2 da proposta da U......... é indicado para os mesmos lanches o preço de €0,30 , constando deste Anexo os factores em que o preço de € 0,30 se decompõe: custo dos géneros - € 0,26, encargos e equipamentos e beneficiações gerais - € 0,01, encargos de colocação de equipamentos - € 0, 01, encargos de utilização de descartáveis - € 0, 01, encargos gerais e lucro € 0,01.
Ou seja, constando da proposta dois preços unitários diferentes para a mesma refeição, a mesma é ambígua quanto a este atributo e assim torna-se impossível determinar qual dos preços é que o concorrente propõe como contrapartida do fornecimento dessa refeição.
Em conclusão: A impossibilidade de avaliação da proposta em virtude da forma de apresentação de algum dos respectivos atributos determina a sua exclusão nos termos do disposto no artigo 70º nº 2 al. c) do CCP.
A questão a dilucidar , tal como foi apresentada na sentença a quo , é a seguinte:
Resultando da proposta da U......... dois preços unitários para a mesma refeição, a proposta é ambígua quanto a este atributo, sendo impossível determinar qual dos preços é que a concorrente efectivamente propõe, inviabilizando a avaliação do preço global ?
E, destarte, a adjudicação à U......... encontra-se ferida de ilegalidade por violação do artigo 70º nº 2 al. c) do CCP e do artigo 15º nº 1 al. d) do CE e respectivo Anexo 2, devendo a decisão de adjudicação ser anulada, a U.......... excluída e o fornecimento adjudicado à ora Recorrente?
Vejamos.
A sentença a quo deu como provado que o documento Anexo 1, com o valor global da proposta, constitui o único atributo submetido à concorrência pelo artigo 2º do CE.
Forçosamente o preenchimento do Anexo 1 referente ao item 17. com o valor de € 0,40 não determinou qualquer impossibilidade de avaliação da proposta, nos termos do artigo 70º nº 2 al. c) do CCP.
Na verdade, só os valores indicados no Anexo 1 poderão servir de cálculo ao valor global das respectivas propostas, tal como sucedeu no procedimento concursal a que respeitam os presentes autos. E, de igual modo, só os valores indicados neste Anexo ( e não os indicados no Anexo 2 ) correspondem aos " atributos da proposta de acordo com os quais o concorrente se dispõe a negociar".
Para efeito do disposto na al. b) do nº 1 do artigo 57º do CCP, na medida em que os valores indicados no Anexo 2 não merecem essa qualificação já que não contribuem para o cálculo do valor global das propostas dos concorrentes.
A indicação de um preço global mais reduzido da dieta isocalórica - e refira-se unicamente para esta refeição, entre outros, 159 itens - por parte da concorrente U.......... no Anexo 2, só constituiria uma mera irregularidade, a qual, porém, não se mostraria invalidante da proposta concorrente.
E, tal como é afirmado na sentença a quo a alegada irregularidade manifestamente não influiu no valor global da proposta . Aliás, o valor que o júri atendeu para o referido item - o indicado no Anexo 1 - era superior ao que constava no Anexo 2 da proposta do mesmo concorrente (€0,40 e € 0,30 respectivamente).
Ainda assim, a proposta da concorrente U....... apresentou um valor global inferior em mais de € 90.000 ao da ora Recorrente.
Por conseguinte, não correspondendo os valores indicados no Anexo 2 a verdadeiros atributos da proposta, visto não condicionarem o seu valor global, inexiste a alegada violação do artigo 70º nº 1 al. c) do CCP.
Concluímos assim, tal como foi decidido na sentença a quo , que a adjudicação à U........ não está ferida de ilegalidade por violação do artigo 70º nº 2 al. c) do CCP , do artigo 15º nº 1 al. d) do CE e respectivo Anexo 2 que determine a invalidade do acto de adjudicação.
Nesta conformidade, improcedendo todas as conclusões da alegação da Recorrente é de negar provimento ao presente recurso jurisdicional sendo de confirmar na íntegra a sentença recorrida.
Acordam, pois, os juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo, 2º Juízo, deste TCAS, em negar provimento ao recurso jurisdicional e confirmar a sentença recorrida.
Custas pela Recorrente.
Lisboa, 6 de Maio de 2010
António Vasconcelos
Paulo Carvalho
Cristina dos Santos